Besteht weiterhin Vertraulichkeit im kommunalen Aufsichtsrat?

Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat mit Urteil vom 18.09.2024 (Az. 8 C 3.23) die Berichtspflichten kommunaler Mandatsträger in privaten Aktiengesellschaften (AG) grundlegend neu geordnet und landesrechtlichen Kontrollrechten den Vorzug gegeben. Diese Rechtsprechung ist auch vollständig auf kommunale GmbH zu übertragen und derzeit – vor Allem mit Blick auf die Gestaltung und Änderungen von Gesellschaftsverträgen und Geschäftsordnungen – im Brennpunkt vieler Stadtratsdiskussionen.

 

Zusammenfassung der Entscheidung

Das oberste deutsche Verwaltungsgericht entschied, dass kommunale Aufsichtsratsmitglieder, die von einer Gemeinde in eine Kapitalgesellschaft entsandt wurden, dem Gemeinderat und den Fraktionen über Angelegenheiten der Gesellschaft berichten dürfen. Die aktienrechtliche Verschwiegenheitspflicht nach § 394 Satz 1 AktG (über § 52 GmbHG direkt anwendbar) wird insoweit weitgehend aufgehoben. Das Aufsichtsratsmitglied darf die Information nicht mit der Begründung verweigern, das kommunale Gremium garantiere vorab keine „besondere Vertraulichkeit“ auf Seiten des Empfängers (hier des Gemeinde- oder Stadtrats). Insbesondere reichen allgemeine und generalklauselartig gefasste Auskunftspflichten in den Gemeindeordnungen aus, um die aktienrechtliche Vertraulichkeit zu durchbrechen. Der Schutz von Betriebsgeheimnissen muss stattdessen über die kommunalrechtliche Verschwiegenheit gewährleistet werden (z. B. durch nicht-öffentliche Sitzungen).

 

Auswirkungen auf die Gemeindeordnungen (bspw. SächsGemO)

Für mitteldeutsche Kommunen konkretisiert das Urteil das Zusammenspiel zwischen Bundes- und Landesrecht im Bereich der Beteiligungsverwaltung erheblich. Im Kern steht die Stärkung des Auskunftsanspruchs (bspw. § 28 SächsGemO). Gemeinderäte und Fraktionen können nun umfassende Berichte über kommunale Gesellschaften (z. B. Wohnungsunternehmen, Energieversorger, Verkehrsbetriebe) anfordern. Ein Oberbürgermeister oder Bürgermeister kann sich gegenüber Ratsanfragen nicht mehr pauschal auf das Aktienrecht berufen. Weiterer Schwerpunkt ist die Verlagerung auf die Verschwiegenheitspflicht (bspw. § 35 SächsGemO). Da der Gemeinderat laut BVerwG tauglicher Adressat für sensible Wirtschaftsdaten ist, rückt die kommunalrechtliche Verschwiegenheitspflicht der Ratsmitglieder in den Fokus. Werden Betriebsgeheimnisse geteilt, müssen die Sitzungen zwingend unter Ausschluss der Öffentlichkeit (bspw. nach § 36 SächsGemO) stattfinden. Sorgfaltspflichten bei der Beteiligungssteuerung (bspw. § 96 SächsGemO) sind ebenso im Fokus. Die Bundesländer schreiben vor, dass die Gemeinde ihre Beteiligungen so steuern muss, dass der öffentliche Zweck erfüllt wird. Das Urteil sichert den Gemeinderäten das notwendige Informationsfundament, um diese gesetzliche Pflicht zur wirtschaftlichen Überwachung überhaupt effektiv wahrzunehmen.

Auch Haftungsrisiken im Kommunalrecht sind dabei zu thematisieren. Kommunale Vertreter, die pflichtwidrig Informationen zurückhalten, riskieren nun eher kommunalrechtliche Konsequenzen. Das BVerwG entzieht dem „Schutzmantel“ des Aktienrechts die rechtliche Grundlage, wenn Landesrecht Informationsrechte vorsieht. Dieser Umstand dürfte erhebliches Konfliktpotenzial und Unsicherheit in der jeweiligen Geschäftsführung nach sich ziehen.

Für mitteldeutsche Kommunen konkretisiert das Urteil das Zusammenspiel zwischen Bundes- und Landesrecht auch im Bereich der erforderlichen Beteiligungsverwaltung erheblich. Es erfolgt praktisch eine Aufweichung über Generalklauseln. Der Auskunftsanspruch des Gemeinderats gilt nun als taugliche Rechtsgrundlage im Sinne des § 394 AktG.

 

Objektive Betrachtung

Die Entscheidung löst zwar einen langjährigen systemischen Konflikt zwischen dem Aktienrecht (bzw. GmbH-Recht) und dem Kommunalrecht auf. Das BVerwG stellt das demokratische Kontrollrecht der gewählten Kommunalpolitiker über das gesellschaftsrechtliche Geheimhaltungsinteresse. Das Urteil schafft für entsandte Amtsträger eine angeblich dringend benötigte Rechtssicherheit. Sie geraten seltener in die Zwickmühle zwischen strafbarer Pflichtverletzung im Aktienrecht und kommunalrechtlicher Auskunftspflicht. Es stärkt die Transparenz bei der Verwaltung öffentlicher Vermögenswerte, die in private Rechtsformen ausgegliedert wurden. Das Urteil ist ein klares Bekenntnis zur Einheit der Verwaltung. Auch ausgelagerte Aufgaben bleiben der demokratischen Rückbindung unterworfen. Die stark verwaltungsrechtlich geprägte Entscheidung löst jedoch ein praxisrelevantes Dilemma aus.

 

Kritik aus Sicht der Gesellschaft

Aus Sicht der betroffenen Gesellschaften birgt das Urteil erhebliche Risiken für die Wettbewerbsfähigkeit. Zum Beispiel droht unmittelbar der Abfluss von Insiderwissen. Informationen fließen nun unweigerlich in politische Gremien mit hoher personeller Fluktuation. Das Risiko, dass hochsensible Marktdaten, Investitionspläne oder Geschäftsgeheimnisse durchsickern, steigt drastisch. Ebenso kann es zu einer Verzerrung des Wettbewerbs kommen. Rein private Konkurrenten ohne kommunale Beteiligung unterliegen diesem Transparenzdruck nicht. Das benachteiligt gemischtwirtschaftliche Unternehmen im Wettbewerb, insbesondere bei Ausschreibungen oder strategischen Allianzen in der Region. Weiterhin sind Organpflichten gefährdet. Die gesellschaftsrechtliche Pflicht der Geschäftsführung, ausschließlich im Wohl der Gesellschaft zu handeln, wird durch den massiven politischen Berichtsdruck untergraben. Aufsichtsräte geraten verstärkt in den Fokus, kommunalpolitischen Interessen statt betriebswirtschaftlicher Vernunft zu folgen. Eine Folge könnte dann auch die erschwerte Personalsuche sein. Für externe, fachkundige Aufsichtsräte wird die Arbeit in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen unattraktiver, da das Gremium durch die politische Instrumentalisierung an Handlungsfähigkeit und Vertraulichkeit verliert. Das Gefüge der kommunalen Gesellschaft kennt im Sinne einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Geschäftsführung und Aufsichtsrat nämlich eigentlich keinen Geheimnisschutz vor dem Aufsichtsrat. Wenn dieses Wissen nun ungefiltert in politische Gremien fließen darf, wird diese vertrauliche Basis fundamental gestört. Aufsichtsratsmitglieder sind damit nicht mehr wie gesetzlich üblich allein dem Unternehmensinteresse verpflichtet und handeln weisungsfrei, sondern handeln in einem massiv politisch engen Korsett.

 

Praxistipp für betroffene Gesellschaften

Um den Abfluss von Insiderwissen zu verhindern und die Organpflichten der Aufsichtsräte zu schützen, müssen Gesellschaften nunmehr aktiv ein strukturiertes Informationsmanagement etablieren. Nach dem Wegfall des automatischen Vertraulichkeitsschutzes durch das BVerwG müssen Geschäftsführer und Aufsichtsräte nun proaktiv die verbleibenden gesetzlichen Schutzmechanismen des Aktienrechts i. V. m. GmbHG nutzen. Hierbei könnte auch eine sog. Rückausnahme nach § 394 Satz 3 AktG aktiviert werden. Hierzu gehört z. B. die Einführung einer zweistufigen Berichterstattung. Die Geschäftsführung sollte Sitzungsunterlagen in einen „allgemeinen Berichtsteil“ und einen „hochvertraulichen Anhang“ unterteilen. Der Anhang verbleibt physisch in der Gesellschaft oder in einem gesicherten, digitalen Datenraum ohne Downloadfunktion. Damit muss auch die jeweilige Geschäftsordnung des Aufsichtsrats angepasst werden. Das Recht zur Offenlegung gilt dann ausdrücklich nicht, wenn vertrauliche Angaben und Geheimnisse betroffen sind, deren Kenntnis für den konkreten Zweck des kommunalen Berichts gar nicht von Bedeutung ist. Es sollten klare Definitionen verankert werden, welche Kernbereiche (z. B. konkrete Bieterverfahren, personelle Einzeldaten, noch nicht finalisierte Projekte) als „Kernbereich der unternehmerischen Eigenverantwortung“ eingestuft werden. Über diesen Kern darf vorab nicht berichtet werden, da sonst die Existenz der Gesellschaft gefährdet wäre. Man könnte bspw. auch kommunale Compliance-Leitfäden erstellen. Die Gesellschaft sollte den entsandten Vertretern einen Leitfaden an die Hand geben, der das jeweilige Kommunalrecht grob widerspiegelt. Darin wird verbindlich geregelt, dass Berichte an den Gemeinderat nur unter der formellen Bedingung einer nachweisbar nicht-öffentlichen Sitzung oder unter explizitem Hinweis auf die Strafbarkeit von Geheimnisverrat erfolgen dürfen. Zudem sollten regelmäßige Schulungen der Mandatsträger erfolgen. Regelmäßige Coachings für kommunale Aufsichtsräte schärfen das Bewusstsein für die Doppelrolle. Sie lernen, Berichte so zu abstrahieren, dass der Gemeinderat seiner Kontrollpflicht nachkommen kann, ohne dass wettbewerbsrelevante Detailzahlen offengelegt werden müssen.

 

Sebastian Tempel
Rechtsanwalt